关于政务公开对促进法治政府建设的思考
来源:山东省人民政府办公厅  时间:2020-12-11  

伴随依法治国的进程,政务公开在建设社会主义政治文明、落实依法治国基本方略、建设法治政府、加强对行政权力运行监督中起到了重要作用。新时代下,全面推进政务公开更是打造开放政府、建设法治政府的必然要求,是推动法治政府建设的重要举措,必将使政府更加公开透明。本文认为,政务公开必须在法治框架内、以法治方式推进,依法明确公开与不公开的边界,确保持续提升政府管理透明度,结合多年工作实践谈几点思考。

一、深入理解全面推进政务公开对于提升法治政府建设的时代意义

一是全面推进政务公开是加快建设法治政府的重要举措。早在1999年依法治国写入宪法到十八届四中全会对全面推进依法治国的战略布署,建设法治中国,把法治作为治国理政的基本方式,已成为当下中国上下最广泛的共识。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干问题的决定》(简称《决定》)对法治政府提出了新要求,即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。公开透明是法治政府的基本特征,全面推进政务公开对于政府而言是自我约束、自我规范行政权力,主动充分接受社会公众、组织监督的有效措施,十九届四中全会的《决定》对全面推进政务公开要更是作出了明确的要求。

二是全面推进政务公开是促进公众参与社会治理的基本保障。在社会法治实践进程中,随着社会法治文化的逐渐形成,人民群众法治意识的不断提高,社会层面的法治需求快速增长,公众的权利觉醒和意识都在普遍提高,有的甚至是权利意识膨胀。权利需求的增长必然对国家公权力提出相应的保障要求,因此中国当下的法治建设,应当说已经形成自上而下和自下而上联动互动的基本格局。在社会管理向社会治理转变的理念影响和关联制度的推动下,公众参与社会治理成为现代中国发展社会主义民主政治的重要形式。虽然公民参与社会治理是宪法规定的基本政治权利,但是公民参与应当是依法参与,参与的方式和渠道应当有相应的制度保障,而全面推进政务公开,正是社会公众参与社会治理的基本政策保障。全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,让社会公众充分了解并有权参与到行政权力作用于社会管理和公共服务的过程中,并通过互动对话(政民协商)对权力结果产生直接影响,实现问政于民、问需于民、问计于民,对于进一步扩大社会民主,实现共享式发展具有重要推动作用。

三是全面推进政务公开是互联网时代依法行政的必然选择。在互联网时代,网络将人与人、人与信息迅速联结起来,网络技术和沟通方式的改变深刻影响着社会结构的变化,显示出人类目前未知的巨大威力,无数碎片化的意愿能够在瞬间整合在一起,形成不可预测的强大的社会力量。面对如此不同的社会新变化,传统的行政方式必然要随之改变。依法行政的直接目的是规范和限制行政权力,但最根本的目标是实现对社会秩序和社会公共事务进行有效的管理,并提供优质便捷的公共服务。因此应对互联网时代的社会变化,构建“互联网+政务”形式的一体化政务服务体系,实行审批和服务事项在线咨询、网上办理、电子监察,可以做到:公开透明来规范行政行为,推动行政主体严格执法;向社会公众提供更为高效便民的公共服务,充分保障公民合法权益的实现;通过开启网络沟通平台,正确引导社会力量依法行使权利,并及时回应社会关注的问题,将社会矛盾纠纷化解在萌芽中。因此,全面公开政务是互联网时代依法行政的必然选择。

二、深入理解全面推进政务公开对于促进政府依法行政质效的重要特征

一是“公开”覆盖权力行使的主要内容。要推进政务阳光透明,必须做到“五公开”:决策、执行、管理、服务和结果公开。这五个方面的公开,大大地丰富了信息公开的内容。同时要求对行政权力运行实施动态公开,要吸纳公众参与的过程性公开,也就是说无论是决策公开、执行公开,还是结果公开,都不是简单的单向发布,听取公众意见建议、收集采纳公众意见、进行社情民意调研与加强工作整改是在政民互动中同步推行,这种动态公开将影响到行政权力行使的最终结果,是一种互动式的公开。由此来推判,政务公开不等于政府信息公开,政务公开是包含但不限于政府信息的更加广泛的过程公开,是吸收了公众参与,能够体现民主要素的动态公开,这样的政务公开能够较全面的保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权,是信息公开的发展。

二是“公开”贯穿重大决策法定程序。要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,并实行重大决策预公开制度,重大行政决策程序的功能实现,其中程序正义的价值体现,首先有赖于行政决策基础信息的公开,因此公开必然贯穿于重大决策程序的整个过程,只有充分的公开才能为公众知情、参与、表达、监督提供充分的可能,提供有效的前提,才能够充分发挥重大决策中的公众参与作用,实现重大决策的民主化、法治化。

三是“公开”形成法定化的政府信息“负面清单”。按照坚持以“公开为常态,不公开为例外”的原则,除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不能公开外,其他政府信息都可以公开。“建立政务公开负面清单,细化明确不予公开范围,对公开后危及国家安全、经济安全、公共安全、社会稳定等方面的事项纳入负面清单管理,及时进行调整更新。”通过限定负面清单的范围,细化负面清单,并配合以动态调整机制,将不予公开的信息限定在最小的范围之内,这在制度逻辑上是较为严密的,也有利于将政务公开落到实处,使公开名符其实,更具实效。

四是“公开”赋予政府工作迈向公平化、公正化。法治政府建设的公平、公正,需要一个公开的标准,而第三方评估作为一种法定标准下必要而有效的外部评价机制,则起到重要的关键作用,一方面可以通过独立客观的评估,较为洒脱的对政府进行“揭丑”,倒逼政府改进不足,另一方面第三方的中立判断,对于政府工作成绩亦可起到较有公信的正向宣传,侧面增强政府的社会公信力,所以鼓励支持第三方机构对政务公开进行独立评估,对政府而言不仅仅是工作压力,对政府是否依法行使行政权力也将起到澄清和证明的作用。

三、深入理解全面推进政务公开对于强化法治力量保障的重要依托

一是做好公开工作能够提高领导干部依法决策的思维。“领导干部是关键的少数”,这是我们政治体制和工作队伍结构所决定的。政务公开工作涉及面广、事多,既有主动公开,又有依申请公开,依法公开贯彻于工作始终,领导干部依法决策的能力,是转变行政机关整体观念的关键,影响着整体机关或部门的工作态度,通过提高领导干部重视公开、做好公开,从而推动领导干部的法治能力和法治意识,进而提高全局的法治执行力,同时也对于政务公开工作得以全面落实起到关键性作用。

二是做好公开工作能够提升工作队伍依法办事的能力。保障政务公开工作有效实施,除了要依靠法制保障,还要依靠高素质的公务员队伍。从目前的现实情况看,传统的“权力本位”或“官本位”的行政观念和行政行为习惯在公务员队伍中仍根深蒂固,特别是在行政机关中工作的公务员,社会层面法治观念的转变速度已经超前于行政机关工作人员依法行政和服务行政观念转变的速度,加快转变行政机关工作人员的行政观念,提高法治思维和依法办事能力,提高行政工作队伍的整体素质是非常重要且紧迫的任务。因此,要实现全面公开政务的美好愿景,必须进一步加强行政机关工作队伍建设。加强工作队伍建设,教育培训是常见的方式,但是教育培训的有效性是一个难题。因此在以全面推进政务公开为主题的教育培训中,应当加强针对性,组织专项的培训项目,并配套以相应的考核制度。

三是做好公开工作能够促深化行政问责制度完善提升。强化激励和问责,是依法治国的要求,而落实好全面公开政务的目标,建立合理的奖惩机制非常必要。随着行政问责理念的深入人心,行政问责制度建设得到了长足的发展和进步,关于行政权力规范的相关制度文件中,对责任追究的内容越来越具体和详细。从对行政权力“恶”向行使的抑制作用来讲,给予负向压力是必要的,但同时亦应当注重调动行政权力“善”向行使的积极性,正向激励作用不应当被忽略。因此,对政务公开工作落实好的,不但要进行表彰,给予精神奖励,还应当给予相应的物质或职务晋升奖励,以充分调动相关机构和人员的工作积极性,提供较为强大的正向动力;对公开工作落实不到位的,予以通报批评;对违反政务公开有关规定、不履行公开义务或公开不应当公开事项,并造成严重影响的,依法依规严肃追究责任。(作者:刘洋 高密市人民政府办公室)

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